STF mantém a Procuradoria da UEPB e consolida a porta da autonomia universitária

Em 02 de março de 2026, o Plenário do Supremo Tribunal Federal rejeitou, por maioria, os segundos embargos de declaração opostos pela Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal — ANAPE contra o acórdão da ADI 7218/PB. Encerra-se, na prática, a fase recursal da ação direta. Para a Universidade Estadual da Paraíba, o pronunciamento confirma o que o acórdão de mérito de março de 2024 já havia firmado: a Procuradoria Jurídica da UEPB é constitucional, e a porta da autonomia universitária, ancorada no art. 207 da Constituição, sai consolidada.

O percurso da ADI 7218 tem quase quatro anos. A ANAPE ajuizou a ação em 2022 questionando, em conjunto, leis paraibanas que criavam ou mantinham cargos de advogado e de procurador em autarquias e fundações estaduais — UEPB, DETRAN/PB e outras —, sob o fundamento de violação ao princípio da unicidade orgânica da advocacia pública estadual (art. 132 da CF).

O pedido principal foi declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos que sustentam esses órgãos jurídicos paralelos à Procuradoria-Geral do Estado.

O Plenário decidiu o mérito em 11 de março de 2024. A ação foi julgada parcialmente procedente. Boa parte das procuradorias autárquicas estaduais paraibanas foi extinta — declarados inconstitucionais a representação judicial pelo DETRAN/PB e os cargos paralelos em outras autarquias e fundações.

Mas a Procuradoria Jurídica da UEPB foi expressamente preservada. O Supremo declarou a constitucionalidade do art. 6º, parágrafo único, inciso II, da Lei estadual nº 8.442/2007, que prevê o cargo de advogado da Universidade.

A ANAPE não se conformou. Opôs embargos de declaração alegando, em síntese, que o acórdão teria sido omisso ao não enfrentar o precedente da ADI 5.946/RR, em que o próprio Supremo havia declarado inconstitucional a procuradoria jurídica da Universidade Estadual de Roraima — UERR. Pretendia, com isso, que o tratamento dado à UERR fosse estendido à UEPB.

O caso foi a julgamento em sessão virtual ao longo de mais de um ano, com sucessivos pedidos de vista. Em 02 de março de 2026, o Plenário rejeitou os embargos por maioria. Vencido o Ministro André Mendonça.

O percurso em datas

A peça de admissão da UEPB como amicus curiae é de 12 de agosto de 2022. O acórdão de mérito é de 11 de março de 2024. A Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba opôs embargos de declaração próprios, mas desistiu deles em 26 de março de 2024 — desistência homologada pelo Min. Dias Toffoli.

Os segundos embargos, opostos pela ANAPE, percorreram três sessões virtuais — novembro de 2024, abril de 2025 e setembro de 2025 —, com pedidos sucessivos de vista pela Min. Cármen Lúcia e, depois, pelo Min. André Mendonça. O acórdão final é de 02 de março de 2026.

Programa normativo — duas regras constitucionais em tensão

A ADI 7218 é, antes de tudo, um caso de tensão normativa entre dois dispositivos da Constituição Federal — e o desfecho do julgamento é o resultado da forma como o Supremo articulou esses dois preceitos.

De um lado, o art. 132 da Constituição instituiu, desde 1988, o princípio da unicidade orgânica da advocacia pública estadual. As atividades de representação judicial e de consultoria jurídica dos Estados e do Distrito Federal são, por desenho constitucional, competência exclusiva dos procuradores de Estado, organizados em carreira única. A jurisprudência consolidada do STF, desde a ADI 5.215 (Min. Roberto Barroso, 2019), reconhece que essa unicidade veda, como regra, a criação de procuradorias autárquicas paralelas à Procuradoria-Geral do Estado.

De outro lado, o art. 207 da Constituição assegura às universidades autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial. Essa autonomia tem desdobramento institucional: o Supremo já decidiu, em pelo menos duas ocasiões anteriores — ADI 5.215 (Barroso) e ADI 5.262 (Cármen Lúcia, ambas julgadas em 2019) —, que universidades estaduais podem instituir procuradorias jurídicas próprias, em razão de sua autonomia constitucional. A existência dessas procuradorias não viola o art. 132.

Há, ainda, uma terceira chave normativa que se soma a essas duas: o art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que ressalva expressamente as consultorias jurídicas estaduais já existentes na data da promulgação da Constituição. Procuradorias autárquicas anteriores a 1988 estão protegidas por uma cláusula constitucional de transição que, em sua materialidade, neutraliza o argumento da unicidade superveniente.

A tese firmada — duas portas para a UEPB

A constitucionalidade da Procuradoria da UEPB, no acórdão de 11 de março de 2024, foi sustentada por duas portas independentes. Cada uma, por si só, bastaria. Em conjunto, fecham qualquer espaço para questionamento.

A primeira é a porta do art. 69 do ADCT. A Procuradoria da UEPB foi criada pela Lei estadual nº 4.977/87 (Lei de Estadualização da antiga Fundação Universidade Regional do Nordeste — FURNE) e estruturada pelo Decreto estadual nº 12.404, de 18 de março de 1988, ambos anteriores à promulgação da Constituição em 5 de outubro de 1988.

A Lei nº 8.442/2007, contestada na ADI, não criou cargos novos: apenas reestruturou cargos preexistentes, por meio do Anexo II da própria lei (Tabela de Correlação das Classes e Cargos do Plano Antigo com as do Novo Plano). Em outras palavras, a Procuradoria da UEPB existe antes da exigência constitucional de unicidade — e, por força do ADCT, está blindada.

A segunda é a porta da autonomia universitária — art. 207 da CF. Mesmo que a Procuradoria não fosse pré-constitucional, sua subsistência seria assegurada pela jurisprudência do próprio Supremo, consolidada nas ADIs 5.215 e 5.262 de 2019. O Min. Dias Toffoli, em seu voto na ADI 7218, transcreveu textualmente o entendimento da Min. Cármen Lúcia na ADI 5.262/RR:

O voto do Min. Roberto Barroso na ADI 5.215, também integralmente reproduzido na 7218, é igualmente claro:

A combinação das duas portas — pré-existência ao texto constitucional e autonomia universitária — produz uma proteção institucional sólida. O acórdão de 2024 reconheceu, expressamente, ambas.

A manifestação da UEPB — argumento institucional decisivo

A Procuradoria-Geral da UEPB foi admitida como amicus curiae na ADI 7218 e protocolou manifestação substancial em 12 de agosto de 2022, com fundamento no art. 7º, §2º, da Lei nº 9.868/1999. A peça defendeu a constitucionalidade do art. 6º, parágrafo único, inciso II, da Lei nº 8.442/2007, articulando os argumentos das duas portas — ADCT e autonomia universitária — e apresentando, ainda, uma tese acessória de alta relevância prática.

O ponto institucionalmente mais forte da manifestação é o argumento do conflito de interesses. A UEPB, como autarquia universitária, litiga com regularidade contra o próprio Estado da Paraíba — a manifestação cita expressamente a controvérsia sobre o contingenciamento de duodécimos da Universidade, que chegou ao próprio STF (SS 5242 AgR, Min. Dias Toffoli, 2019).

Em tais hipóteses, atribuir a representação da UEPB à Procuradoria-Geral do Estado significaria submeter a autarquia litigante à advocacia do litigante adverso — solução logicamente impossível.

A manifestação registra, ainda, que a Procuradoria-Geral do Estado da Paraíba não possui um único procurador de Estado lotado nos órgãos da administração indireta. Toda a assessoria jurídica das autarquias paraibanas é, na prática, exercida pelos cargos de advogado e procurador autárquico que a ANAPE pretendia extinguir. A manifestação alertou, com esse dado factual, para o risco de paralisia administrativa — argumento que, como se verá adiante, foi expressamente acolhido pelo relator quando da modulação de efeitos.

A peça encerra com pedidos sucessivos: a improcedência do pedido de inconstitucionalidade no que toca à UEPB; subsidiariamente, a modulação de efeitos com base no art. 27 da Lei nº 9.868/1999; e, em último plano, a aplicação do art. 41, §3º, da Constituição, com aproveitamento dos servidores em cargo equivalente — em consonância com os arts. 28 e 29 da Lei Complementar estadual nº 58/2003 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Paraíba).

Os segundos embargos da ANAPE

Após o acórdão de mérito, a ANAPE opôs embargos de declaração com tese específica voltada contra a UEPB. Argumentou que o Plenário teria sido omisso ao não enfrentar o precedente da ADI 5.946/RR (Min. Gilmar Mendes, 2021), em que o próprio Supremo havia declarado inconstitucional a procuradoria jurídica da Universidade Estadual de Roraima. A pretensão da embargante era clara: estender o desfecho de Roraima à Paraíba, mediante integração do julgado.

A Procuradoria-Geral da UEPB protocolou nova manifestação, desta vez sobre os embargos, e apontou três fragilidades técnicas da peça da ANAPE.

O primeiro ponto: a ANAPE pretendia, na verdade, rejulgamento da ADI, e não correção de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. Trata-se de pretensão típica de recurso ordinário — incompatível com o cabimento dos embargos de declaração nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil.

O segundo ponto: o precedente da ADI 5.946/RR, cuja apreciação a embargante reputava obrigatória, sequer havia sido suscitado em sua petição inicial. Foi trazido tardiamente, por memorial juntado já depois de iniciado o julgamento e divulgado o voto do relator. Como sintetiza a manifestação da UEPB, em passagem direta:

O terceiro ponto: a manifestação da UEPB observou que o memorial tardio da ANAPE, com a invocação da ADI 5.946, chegou a ser citado no voto de divergência aberto pelo Min. André Mendonça (acompanhado pelos Ministros Roberto Barroso e Nunes Marques) — mas apenas para fundamentar divergência sobre a modulação dos efeitos, não sobre o capítulo da constitucionalidade da Procuradoria da UEPB. Sobre esse capítulo, o voto vencedor foi unânime.

O Plenário, em 02 de março de 2026, rejeitou os embargos. A ementa é objetiva:

A divergência que não passou — voto Mendonça

A unanimidade do capítulo principal não impediu, contudo, divergência aberta no julgamento dos segundos embargos. O Min. André Mendonça, em voto-vista, defendeu o acolhimento parcial dos ED para declarar a inconstitucionalidade do art. 6º, parágrafo único, inciso II, da Lei nº 8.442/2007 — ou seja, derrubar a Procuradoria da UEPB.

O argumento de Mendonça repousa integralmente na ADI 5.946/RR, na qual o STF decidiu, sob relatoria de Gilmar Mendes, que a criação de procuradoria jurídica própria para a Universidade Estadual de Roraima, apartada da Procuradoria-Geral do Estado e com carreira e estrutura próprias, viola o art. 132 da Constituição. Em síntese, na compreensão divergente, a autonomia universitária autoriza a criação de cargo de Procurador-Geral da Universidade — eventualmente em comissão —, mas não autoriza um órgão jurídico autônomo com carreira de servidores efetivos.

Mendonça foi o único divergente. A maioria, formada pelo relator Min. Dias Toffoli e pelos Ministros Alexandre de Moraes, Flávio Dino, Cristiano Zanin, Edson Fachin e Cármen Lúcia, votou pela rejeição.

A tese da autonomia universitária prevaleceu, mas não por unanimidade — e o registro doutrinário da divergência importa, porque preserva, na jurisprudência da Corte, o ponto exato de fricção que continuará a alimentar discussões em casos futuros.

A distinção entre UERR e UEPB

Aqui está o ponto técnico mais rico do percurso. Por que a Universidade Estadual de Roraima perdeu sua procuradoria jurídica em 2021, ao passo que a Universidade Estadual da Paraíba a manteve em 2024 e teve a manutenção confirmada em 2026? A resposta está em três distinções fáticas e normativas que o Supremo, na ADI 7218, considerou suficientes para não estender o desfecho de Roraima à Paraíba.

A primeira distinção é temporal. A Procuradoria da UEPB existe desde a estadualização da antiga FURNE, em 1987, e foi regularmente estruturada pelo Decreto estadual nº 12.404, de 18 de março de 1988 — sete meses antes da promulgação da Constituição.

A Procuradoria da UERR, por sua vez, foi instituída por norma posterior à Constituição. Ao primeiro caso, aplica-se o art. 69 do ADCT; ao segundo, não.

A segunda distinção é estrutural. A Lei nº 8.442/2007 da Paraíba — texto formalmente questionado na ADI 7218 — não criou a Procuradoria da UEPB; apenas reestruturou cargos preexistentes, sem alteração das funções efetivamente atribuídas ao cargo de advogado da Universidade.

A norma roraimense, ao contrário, instituiu o órgão jurídico em moldes novos, com carreira e estrutura próprias, em violação ao art. 132 da CF, segundo a leitura que prevaleceu na ADI 5.946.

A terceira distinção é operacional. A Procuradoria-Geral do Estado da Paraíba, como reconhecido pelo próprio relator no voto que modulou os efeitos da decisão, não possui sequer um procurador de Estado lotado em órgão da administração indireta. A absorção da Procuradoria da UEPB pela PGE não seria, na prática, viável sem alteração estrutural significativa — observação que reforça, no caso paraibano, a relevância da exceção autonômica.

A quarta distinção é contextual, e talvez seja a mais relevante para a leitura precisa dos dois precedentes. A inconstitucionalidade da procuradoria de Roraima, na ADI 5.946/RR, não foi pronunciada de forma isolada: ocorreu dentro de um julgamento mais amplo, que apreciou a Emenda Constitucional estadual nº 61/2018.

Essa emenda não tratava apenas da procuradoria. Conferia à UERR um conjunto de prerrogativas tipicamente reservadas a entes políticos — autonomia financeira e orçamentária próprias de Poder, mecanismo próprio de escolha de reitor por eleição direta, repasse em duodécimos, entre outras. O Plenário invalidou o caput e os §§ 1º, 3º, 4º e 5º do art. 154 da Constituição do Estado de Roraima (na redação da EC nº 61/2018), preservando apenas o § 2º.

O voto vencedor do Min. Gilmar Mendes leu a EC roraimense como tentativa de reposicionamento institucional da Universidade — para além da autonomia conferida pelo art. 207 da Constituição. A passagem é literal:

Em relação ao caso da UEPB, o panorama é radicalmente distinto. A Lei nº 8.442/2007, texto questionado na ADI 7218, é lei ordinária estadual de natureza puramente reorganizativa de cargos preexistentes — não emenda constitucional pretendendo reposicionar a Universidade no arranjo institucional do Estado.

Não há, no caso paraibano, qualquer pretensão de transformação da UEPB em quase-pessoa política. Há apenas a continuidade de um modelo institucional consolidado desde 1987, com cargos efetivos providos por concurso público e atribuições preservadas ao longo de décadas. A diferença de moldura legislativa entre os dois casos é, portanto, qualitativa.

A confirmação mais eloquente dessa distinção vem do próprio relator da ADI 5.946/RR. Na sessão virtual de 1º a 8 de março de 2024, em que se julgou o mérito da ADI 7218, o Min. Gilmar Mendes — autor do voto que invalidou a procuradoria de Roraima — integrou a maioria que declarou constitucional o art. 6º, parágrafo único, inciso II, da Lei nº 8.442/2007, mantendo intacta a Procuradoria Jurídica da UEPB.

Os votos divergentes (Min. André Mendonça, Min. Roberto Barroso, Presidente, e Min. Nunes Marques) restringiram-se à matéria da modulação dos efeitos — não alcançaram o capítulo da constitucionalidade da Procuradoria da UEPB, que foi decidido por unanimidade.

Em síntese: o próprio relator do precedente roraimense afirmou-se, no caso paraibano, pela manutenção da Procuradoria. A leitura "de pacote" da ADI 5.946/RR não se transferiu para a ADI 7218 — porque os pacotes normativos são qualitativamente distintos. A coerência interna da jurisprudência da Corte, no ponto, está demonstrada pelo voto do mesmo magistrado em casos diferentes.

Tecnicamente, a relação entre as ADIs 5.215, 5.262, 5.946/RR e 7218/PB é mais sutil do que pode parecer à primeira leitura. As ADIs 5.215 e 5.262, julgadas em 2019, firmaram a tese geral da constitucionalidade de procuradorias jurídicas em universidades estaduais, com base na autonomia universitária do art. 207.

A ADI 5.946/RR, em 2021, não superou esse entendimento — não fez overruling; tampouco, a rigor, foi decisão sobre o mesmo objeto. Apreciou outra coisa: a EC nº 61/2018 da Constituição do Estado de Roraima, que pretendia conferir à UERR um conjunto de prerrogativas próprias de Poder. A inconstitucionalidade da procuradoria roraimense foi consequência específica daquele caso, dentro daquele julgamento — não enunciação de tese contrária à constitucionalidade de procuradorias universitárias em si.

A ADI 7218, ao apreciar a Procuradoria da UEPB, confirmou e consolidou a posição firmada nas ADIs 5.215 e 5.262. E o fez no único cenário em que essa posição estaria de fato sob teste: aquele em que se invocou contra ela um precedente aparentemente contrário, a ADI 5.946. O Plenário rejeitou a equiparação no acórdão de mérito de 2024 e voltou a rejeitá-la na decisão dos segundos embargos de 2026.

A coerência interna da jurisprudência sai, portanto, fortalecida, e não meramente preservada. As ADIs 5.215 e 5.262 são, hoje, tese consolidada do Supremo Tribunal Federal sobre procuradorias jurídicas em universidades estaduais — e a ADI 7218 é o precedente que, ao enfrentar e rejeitar a tentativa de transposição da 5.946 para terreno em que ela não pertence, fixou definitivamente a leitura.

O resultado é que o Supremo, ao apreciar a ADI 7218, leu a UEPB pela combinação das duas portas — ADCT e autonomia universitária —, distinguiu o caso paraibano do roraimense e manteve a Procuradoria. A divergência tardia do Min. Mendonça, nos segundos embargos, ao tentar transpor o precedente roraimense para o caso paraibano, descurou essa diferença de moldura — diferença que o próprio relator da ADI 5.946/RR já havia reconhecido no julgamento de mérito de 2024. O Plenário não acolheu a divergência. A distinção, portanto, está consolidada.

Modulação de efeitos — o que muda na Paraíba

O acórdão de mérito, ao declarar a inconstitucionalidade dos demais cargos atacados pela ANAPE, modulou os efeitos da decisão com base no art. 27 da Lei nº 9.868/1999. Três pontos da modulação merecem registro técnico, por serem hoje os parâmetros operacionais da execução da decisão.

O primeiro: a inconstitucionalidade dos cargos paralelos à PGE em autarquias e fundações estaduais paraibanas tem efeitos prospectivos por 24 meses, a contar da publicação da ata de julgamento. Esse prazo dilatado atendeu, expressamente, à observação institucional de que a PGE/PB não dispõe atualmente de estrutura para absorver, de imediato, as competências exercidas pelos órgãos jurídicos das autarquias.

O segundo: ficam ressalvados todos os atos praticados pelos advogados e procuradores das autarquias e fundações estaduais até o termo final da modulação. Pareceres firmados, peças processuais protocoladas, defesas administrativas conduzidas — nada disso é desconstituído pela inconstitucionalidade dos cargos. A segurança jurídica fica preservada quanto ao passado.

O terceiro: após o termo, os cargos serão considerados em extinção. Os atuais ocupantes ficarão impedidos de exercer representação judicial, mas poderão exercer, excepcionalmente, atribuições de consultoria jurídica, desde que sob supervisão técnica do Procurador-Geral do Estado da Paraíba.

A UEPB não está sob essa modulação extintiva. A Procuradoria Jurídica da Universidade subsiste íntegra, com seu quadro de advogados efetivos. As atividades de consultoria jurídica e de representação judicial e extrajudicial continuam plenamente exercidas pelos advogados da UEPB — agora respaldadas por precedente do STF que confirma a constitucionalidade do regime.

Repercussão para as universidades estaduais brasileiras

A ADI 7218, pelo conjunto formado pelo acórdão de mérito de 2024 e pelo acórdão dos segundos embargos de 2026, consolida na jurisprudência do STF um quadro técnico claro para as procuradorias jurídicas das universidades estaduais.

Em termos práticos, o panorama jurisprudencial atual pode ser resumido em três proposições.

A primeira: universidades estaduais que possuem procuradoria jurídica anterior à Constituição de 1988 estão duplamente protegidas — pelo art. 69 do ADCT e pela autonomia universitária do art. 207 da CF (caso da UEPB).

A segunda: universidades estaduais que constituíram suas procuradorias por norma posterior à Constituição encontram a proteção da autonomia universitária, conforme as ADIs 5.215 e 5.262 — desde que a estrutura instituída não configure órgão jurídico autônomo apartado da PGE em moldes incompatíveis com o art. 132 (caso da UERR, exceção em que a estrutura instituída foi considerada incompatível).

A terceira: a divergência de Mendonça, vencida na ADI 7218 ED-segundos, deixa registrada na Corte a possibilidade de releitura futura — o que recomenda, às universidades cujas procuradorias se enquadram apenas na segunda proposição, atenção redobrada à arquitetura institucional de seus órgãos jurídicos.

Para a UEPB, especificamente, o desfecho é a confirmação técnica de uma autonomia institucional construída ao longo de quase quatro décadas. A Procuradoria Jurídica da Universidade — criada pela Lei de Estadualização de 1987, organizada pelo Decreto de 1988, integrada por advogados efetivos aprovados em concurso público — está, hoje, blindada por dupla fundamentação constitucional reconhecida pela Suprema Corte.

Base normativa em grade

Fecho

A defesa da Procuradoria Jurídica da UEPB, na ADI 7218, não foi — e nunca foi — defesa corporativa de um conjunto de cargos. Foi, materialmente, defesa institucional da autonomia universitária prevista no art. 207 da Constituição. A diferença entre as duas leituras é menos óbvia do que parece, mas é o que separa um privilégio funcional de uma garantia constitucional.

Universidades públicas, por desenho constitucional, precisam dispor de instrumentos para litigar em juízo — inclusive, e sobretudo, contra o próprio Estado-membro que as instituiu. Quando a controvérsia toca a autonomia financeira (caso clássico do contingenciamento de duodécimos), a autonomia patrimonial (gestão de bens) ou a autonomia didático-científica (interferências na governança acadêmica), a Procuradoria-Geral do Estado é, por definição estrutural, parte adversa.

Submeter a representação da Universidade à advocacia do litigante adverso não é mera dificuldade prática — é negação operacional da autonomia universitária.

O que o Supremo Tribunal Federal preservou, na ADI 7218, foi exatamente esse núcleo. A porta da autonomia universitária ficou aberta — não como concessão, mas como reconhecimento técnico de que, sem ela, a autonomia que o art. 207 promete vira retórica constitucional sem instrumento de realização.

A Procuradoria da UEPB, em sua participação como amicus curiae, contribuiu argumentativamente para fixar essa leitura. O caso paraibano, agora consolidado pela rejeição dos segundos embargos, é registro jurisprudencial de fôlego — e referência técnica para qualquer universidade estadual brasileira cuja procuradoria precise, no futuro, defender a mesma porta.